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2019年重庆行政诉讼典型案例 发布时间:2020-06-17 12:42 

  对在建违法建筑,街道办事处有权采取停水、停电、停气等行政强制措施,但应有必要的时限限制,否则构成滥用职权。在该强制措施未能达到执法目的时,应及时提请有权机关依法履职。

  邓某某与杜某系夫妻关系,二人于2017年4月6日购买北碚区蔡家街道金科城幸福里26栋3-802号房屋一套,并持有渝(2019)北碚区不动产权第000178722号不动产权证,证载所在楼层(名义层)“8、屋顶层”。2019年6月10日,重庆市北碚区人民政府蔡家岗街道办事处(以下简称蔡家岗街道办)向重庆燃气集团股份有限公司北碚分公司(以下简称北碚燃气公司)发出《停气函》,主要内容为“为了有效制止辖区范围内违法建设,维护城乡规划管理秩序,根据《重庆市查处违法建筑若干规定》《重庆市城乡规划条例》《重庆市北碚区人民政府关于进一步加强违法用地和违法建筑整治工作的通知》等文件规定,现需对邓某某等15人依法停止供气服务。待违法建筑整治完成后,方可办理燃气开通手续。”次日,北碚燃气公司对邓某某暂停办理通气业务。

  对于邓某某户对楼顶的搭建行为,原告称2019年5月10日当天就搭建完成,被告称从2019年5月18日直至2019年5月25日,原告楼顶的施工一直在进行。

  重庆市北碚区人民法院经审理认为,本案的争议焦点在于《停气函》是否合法。第一,被告蔡家岗街道办作出《停气函》主要证据不足。《停气函》上载明“待违法建筑整治完成后,方可办理燃气开通手续”,即已明确案涉建筑系违法建筑。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十五条、第六十六条、《重庆市城乡规划条例》第七十四条、第七十五条、《重庆市查处违法建筑若干规定》第三条的规定,街道办事处并不具备认定案涉建筑是否为违法建筑的法定职责,其亦未在本案中举示证据证明有权机关作出过认定,故被告作出《停气函》主要证据不足。即便按照被告的辩称意见本案针对的是在建违法建筑,也要依据《重庆市查处违法建筑若干规定》第四条规定,由负有查处职责的有权部门出具违法建筑认定的前提下,街道办事处才能采取相应的行政强制措施。第二,被告蔡家岗街道办作出《停气函》属滥用职权。按照行政强制法的规定,行政强制措施是一种暂时性控制行为,与行政强制执行最大的区别就在于时间上的紧急性。这种紧急情况正在危害社会或即将危害社会,行政机关必须立即采取措施予以制止。根据《重庆市城乡规划条例》第七十五条第二款第(一)项规定,对于在建违法建筑,街道办事处有权采取停水、停电、停气等行政强制措施,但应有必要的时限限制,否则构成滥用职权。在该强制措施未能达到执法目的时,应及时提请有权机关依法履职。本案中,从被告2019年6月10日发出《停气函》直至一审判决之日,“行政强制措施”已持续了三个多月的时间,实质以“停气”逼迫原告自行拆除,执法目的被异化。综上所述,被告蔡家岗街道办作出被诉《停气函》主要证据不足、滥用行政职权,依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第一、五项之规定,判决撤销被告重庆市北碚区人民政府蔡家岗街道办事处于2019年6月10日作出的《关于对违法建筑依法停止供气服务的函》中针对原告邓某某向第三人重庆燃气集团股份有限公司北碚分公司作出的停止供气的具体行政行为。

  宣判后,蔡家岗街道办事处不服一审判决,提起上诉。重庆市第一中级人民法院经审理判决驳回上诉,维持原判。

  从人民法院受理的违法建筑整治类案件来看,街道办事处往往因为参与该项工作而成为行政诉讼的被告,且又因迳行认定案涉建筑为违法建筑系超越职权而败诉,部分案件因此承担行政赔偿责任。根据《重庆市城乡规划条例》第七十三条、第八十三条第四款规定,街道办事处有权对违反乡村规划的违法建设行为以自己的名义独立作出责令停止违法建设通知、限期拆除决定,但主城区范围内进入规划审批程序的违法建设查处权则在城乡规划主管部门。《重庆市规划局 重庆市国土房管局关于贯彻有关问题会议纪要专题会议纪要》(专题会议纪要2014-4)第一条亦明确对于在建违法建筑,先由负有查处职责的行政主管部门进行认定,并作出责令停止建设通知书。《重庆市城乡规划条例》第七十五条第二款规定,对在建违法建筑,负有查处职责的主管部门应当责令停止建设并限期自行消除违法建筑,由乡(镇)人民政府、街道办事处对建设现场实施监管。对拒不停工或者逾期未自行消除的,可以由负有查处职责的主管部门或者乡(镇)人民政府、街道办事处书面通知供水、供电、供气、物业服务等企业依法停止供水、供电、供气服务。在主城区范围内,对于“在建违法建筑”还是“存量违法建筑”的区分,于街道办事处而言,仅系后续处理方式不同。街道办事处对于“在建违法建筑”并无查处职责,其只能对现场实施监管。在相对人拒不停工或者逾期未自行消除违法建筑的情况下,可以采取停水、停电、停气的行政强制措施。

  如若街道办事处未能在“正在建设”阶段通过停水、停电、停气制止违法建设行为,则负有查处职责的行政主管部门即应及时提请区级人民政府强制执行,不能任由街道办事处长期控制而不处理、变相逼迫相对人自行拆除。本案判决,对于梳理街道办事处在违法建筑整治中的职权边界及相关程序规范提供了参考。

  行政机关实施强制拆除行为,应当履行相关法定程序,不能超出《行政处罚决定》与《强制拆除违法建筑决定书》等法律文书中所载的违法建筑的范围。在《强制拆除违法建筑决定书》作出以后,对于当事人新修建的地下室等违法建筑,行政机关在没有作出处理决定和强制拆除决定的情况下,不得在强制拆除违法地上建筑物的同时,一并对当事人违法修建的地下室予以回填。上述行政机关强制拆除(回填)当事人房屋的行为没有履行相关法定程序,未能依法保障当事人应享有的陈述和申辩权等重要的程序性权利,明显违反法定程序,应当被确认违法。

  周某某、廖某某夫妇于2011年前后在重庆市城口县葛城街道办事处柳杨社区一社修建了499平方米的房屋,该房屋未依法取得规划审批手续。2014年5月9日,重庆市城口县城乡建设委员会作出城委罚字[2014]第1号《行政处罚决定书》,认定重庆市城口县葛城街道办事处柳杨社区一社居民廖必文(2014年3月已逝)、周某某夫妇于1996年开始在城口县葛城街道办事处柳杨社区一社(余顺伦加油站)后占用河道(国有土地)进行打砖,并于2011年开始在原来打砖的地方违法修建房屋499平方米,于2012年完工,故根据《中华人民共和国城乡规划法》第64条的规定,对周某某作出如下处罚决定:1.罚款12974.00元;2.强制拆除该房屋。限周某某自该处罚决定书送达之日起十五日内履行行政处罚决定。因周某某未在规定的期限内履行行政处罚决定,城口县城乡建设委员会在同年5月23日作出了城委催[2014]第1号《催告书》,责令周某某自催告书送达之日起三日内自行拆除该违法建筑和缴纳罚款12974.00元。城口县城乡建设委员会向周某某发出催告书以后,周某某仍未履行其义务。重庆市城口县政府(简称县政府)遂在同年5月27日作出了城府强拆决[2014]第1号《强制拆除违法建筑决定书》,决定依据《重庆市城乡规划条例》第七十七条的规定,对周某某在城口县葛城街道办事处柳阳社区一社(余顺伦加油站)后修建的违法建筑予以强制拆除。

  2014年至2019年,未经城乡规划主管部门批准,周某某在原有的房屋之下陆续修建了289平方米的地下室。2018年11月7日,城口县城乡建设规划执法大队对周某某的房屋进行了勘验,认定房屋未拆除部分地表建筑面积为421平方米。2019年5月14日,县政府发布了城府强拆公[2019]第1号《关于强制拆除(回填)违法建筑的公告》,责令周某某自公告发布之日起十五日内自行拆除(回填)其在城口县葛城街道柳杨社区一社(中石油加油站南侧)修建的违法建筑421平方米(建筑面积710平方米),逾期未拆除(回填)的,将责成有关部门强制拆除(回填)。2019年6月13日,县政府在周某某腾空房屋以后,强制拆除(回填)了周某某位于城口县葛城街道柳杨社区一社(中石油加油站南侧)710平方米的房屋。原告周某某对此不服,诉至法院请求确认被告拆迁原告房屋的行政行为违法。

  重庆市第二中级人民法院经审理认为,本案被诉行政行为系县政府在2019年6月13日强制拆除(回填)原告周某某位于城口县葛城街道柳杨社区一社(中石油加油站南侧)710平方米房屋的行为,因此,本案争议的焦点在于,县政府强制拆除(回填)原告周某某房屋的行为是否合法。本案中,县政府依据其在2014年5月27日作出的城府强拆决[2014]第1号《强制拆除违法建筑决定书》,在2019年再次发布城府强拆公[2019]第1号《关于强制拆除(回填)违法建筑的公告》,并在2019年6月13日强制拆除(回填)了周某某的房屋。因此,县政府在2019年实施的强制拆除行为,不能超出城委罚字[2014]第1号《行政处罚决定书》与城府强拆决[2014]第1号《强制拆除违法建筑决定书》中所载的违法建筑的范围。但是,县政府在实施强制拆除行为时,除了强制拆除城委罚字[2014]第1号《行政处罚决定书》中的421平方米的地上建筑物之外,还回填了289平方米的地下建筑。该地下建筑系周某某在县政府于2014年作出《强制拆除违法建筑决定书》以后,在原有的违法建筑之下加修的地下室,未在城委罚字[2014]第1号《行政处罚决定书》与城府强拆决[2014]第1号《强制拆除违法建筑决定书》中所载的违法建筑范围之内,属于新修建的违法建筑物。

  依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施” 的规定,县政府有权对违法建筑予以强制拆除。但是,依照法定程序行使行政职权是依法行政的基本要义之一,县政府实施强制拆除行为,应当履行相关法定程序。对于当事人未经规划许可修建违法建筑的行为,县级以上地方人民政府城乡规划主管部门应当依法作出相应的行政处理决定。当事人拒不履行行政处理决定,行政机关须履行催告义务,听取当事人的陈述和申辩意见。当事人经催告仍拒不履行行政决定的,行政机关才可作出强制执行决定。行政机关作出强制执行决定后,在实施强制拆除行为之前,还应当依法履行公告程序。本案中,对于周某某违法修建地下室的行为,县政府在没有作出处理决定和强制拆除决定的情况下,在强制拆除违法地上建筑物的同时,一并对周某某违法修建的地下室予以了回填,没有履行前述法定程序,未能依法保障周某某应享有的陈述和申辩权等重要的程序性权利,明显违反法定程序,县政府强制拆除(回填)周某某房屋的行为应当被确认为违法。

  随着城市化进程的加快,违法占地建房、搭建等问题越来越严重。拆除违法建筑既关系到城市的合理规划和有序发展,也涉及老百姓的居住、生活等民生问题,因而给行政机关带来了诸多执法难题。因此,强制拆除决定作出若干年以后,行政机关才对违法建筑实施强制拆除,在现实中较为普遍和常见。在此期间,当事人再次在原有的违法建筑之上加修违法建筑,尤其像本案中表现出的在原有的违法建筑下层修建地下室的行为,往往具有隐蔽性和迷惑性,对于新修建的违法建筑是否应当按照法定程序进行处置的问题,是行政机关容易忽略的问题。在对新修建的违法建筑没有作出任何行政处理决定的情况下,许多行政机关在拆除原有的违法建筑的同时一并拆除新修建的违法建筑,从而忽视了应依照法定程序查处新修建的违法建筑。但是,行政机关强制拆除违法建筑系在具体执行《强制拆除违法建筑决定》,因此,行政机关强制拆除违法建筑,除应当具有职权依据和遵守法定程序之外,还应当严格按照前述强拆决定载明的建筑位置、范围、占地面积和建筑面积等事项实施强拆行为,不能超越前述强拆决定中确定的建筑范围、占地面积与建筑面积,不能擅自扩大执行范围。行政机关直接拆除新修建的违法建筑,显然超越了《强制拆除违法建筑决定》中的建筑范围和面积。并且,对于新修建的违法建筑,行政机关若在未作任何处理的情况下直接予以拆除,此举还剥夺了当事人应享有的陈述和申辩权等重要的程序性权利。本案判决,对规范行政机关查处违法建筑尤其是新修建的违法建筑,保障当事人的程序性权利等合法权益,具有重要意义。

  经营者通过经营场所宣传板、销售顾问产品介绍、结算单据标识等途径传递的信息足以使消费者产生误解的,应当认定经营者欺诈和虚假告知。市场监督行政机关作出基于违法所得的罚款处罚时,应通过查明销售收入、购进价款、已经支出的税费来确认违法所得。查明税款缴纳情况应以各类完税凭证作为证据进行认定,仅以报税单据和行政相对人陈述为证据认定税款缴纳情况并进而认定违法所得的,属于主要证据不足。

  2015年12月31日,原告某汽车销售有限公司为乙方与甲方东风日产汽车销售有限公司签订了《东风日产专营店经销服务协议书》,协议期限从2016年1月1日至2016年12月31日。该协议书2.7条约定:“纯正备件:指通过东风日产认证,由东风日产销售并提供质保的备件。”7.3条约定:“为保障用户合法权益,甲方倡导乙方及其二级网点使用纯正备件,在经营过程中如销售非甲方纯正备件,须经客户书面同意,且在业务发生前向客户明示备件的来源及渠道的合法性(包括但不限于供货商具有合法的经营资质、备件来源的可追溯性等),同时向客户提供品质保障承诺。因使用非纯正备件造成的一切后果,由乙方及其二级网点承担。”

  原告某汽车销售有限公司从重庆驰凯汽车配件有限公司、重庆满图商贸有限公司采购了非纯正备件后,向消费者销售。原告销售大厅展示板上对在4S店维修与社会修理厂所用配件进行了对比,写明“社会修理厂:副厂件……配件来源不明。东风日产4S店:原厂配件”。原告向消费者销售非纯正备件时未告知消费者备件真实来源,并向消费者告知备件从东风日产销售有限公司购进。开具给消费者的委托维修结算单、委托维修估价单上均印有日产标志。被告认定原告行为违反了《重庆市消费者权益保护条例》第十七条第二、八、十二、十五项的规定,属于欺诈消费者的行为。为调查原告2014年9月1日以来的违法所得,被告收集了原告2014年12月1日至2014年12月31日、2014年12月1日至2015年12月31日、2016年12月1日至2016年12月31日的增值税纳税申报表与附列资料、进项税额抵扣情况表、减免税申报明细表等证据,并认定原告按17%缴纳增值税,按25%缴纳所得税,共纳税156 725.2元,认定原告销售给个人客户共计获利279 866.45元。经告知、听证等程序后,被告于2018年12月26日作出了渝北工商经处字(2018)42号《行政处罚决定书》,依据《重庆市消费者权益保护条例》第五十条的规定,决定:1、没收违法所得279 866.45元;2、罚款559 732.9元。并向原告送达了该行政处罚决定书。在随后的机构改革中,被告职能由重庆市渝北区市场监督管理局继续行使。

  重庆市沙坪坝区人民法院经审理认为:关于原告的行为是否构成欺诈。第一,原告作为东风日产4S店在经营场所使用了日产标识和东风日产盛泰专营店字样,布置的宣传板载明“社会修理厂:副厂件……配件来源不明。东风日产4S店:原厂配件”。第二,销售顾问告知客户所有备件均从东风日产汽车销售有限公司购进。第三,向顾客出具的《委托维修估价单》和《委托维修结算单》印有日产标志和东风日产盛泰专营店的文字,并以纯正备件价格报价。第四,销售中未明确告知顾客备件的真实来源。上述手段足以导致消费者误认为购买了东风日产公司纯正配件。是否构成欺诈和虚假告知并不以经营者在庭审时陈述的自己的认识为准,而是以普通人的一般认知水平为标准。原告签订的《东风日产专营店经销服务协议书》7.3条可以证明其事先就已经预料到,如未明确告知消费者销售非纯正备件并取得消费者书面同意,就足以导致消费者产生误解。在经营中,原告非但未明确告知消费者销售非纯正备件,还向消费者虚假告知销售的是纯正备件,认定原告欺诈和虚假告知并无不当。

  关于处罚金额问题,被告依据《重庆市消费者权益保护条例》第五十条“没收违法所得、处以违法所得一倍以上五倍以下罚款”的规定作出了行政处罚,查明违法所得金额是确定处罚金额的前提。参照《工商行政管理机关行政处罚案件违法所得认定办法》第四条、第九条的规定,违法所得=违法销售商品的销售收入-商品购进价款-作出处罚前已经支出的税费。本案中,被告认定原告缴纳了增值税和所得税共计156 723.2元。依据《中华人民共和国税收征收管理法》第三十四条、《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第四十五条第一款的规定,各种完税证、缴款书、印花税票、扣(收)税凭证以及其他完税证明是证明纳税人已缴纳税款的凭证。被告在行政程序收集了增值税纳税申报材料等作为证明原告实际纳税金额的证据,但上述证据中大多仅有原告公司盖章,且即使已经报税,也不能证明原告已经缴纳了增值税,更不能证明原告实际缴纳所得税的情况。原告在行政程序中对违法所得认定数额明确表示没有异议,实质是包含认可自己已经缴纳了税款的当事人陈述,不能用于证明其已经缴纳了税款。由于缺乏相应证据,被告认定原告已经缴纳增值税和所得税共计156 723.2元并进而认定原告违法所得数额缺乏证据证明,据此作出的行政处罚主要证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一项的规定,判决撤销被告重庆市渝北区市场监督管理局作出的渝北工商经处字(2018)42号《行政处罚决定书》;限被告重庆市渝北区市场监督管理局于本判决生效后法定期限内重新作出行政行为。

  为营造便利安全放心的消费环境,需要依法惩处各类侵犯消费者合法权益的违法经营行为。在认定经营者是否对消费者构成欺诈时,主要通过相应证据判断经营者传递的信息是否造成消费者对所购买商品和服务产生了错误认识,此种错误认识应以普通人的一般认知为标准进行判断。行政机关在作出以违法所得为基础的罚款等行政处罚时,应通过查明销售收入、购进价款、已经支出的税费来确认违法所得金额。其中,查明税款缴纳情况不仅关系到最终处罚金额的确定,影响经营者作为行政相对人的权利义务,也关系到正确贯彻执行税收法律、行政法规,保证国家税款的及时入库,影响到经营者作为纳税人的权利义务。行政机关应严格按照《中华人民共和国税收征收管理法》、《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》的规定收集各类完税凭证、代扣代缴、代收代缴税款凭证作为证据认定行政相对人的纳税金额。

  本案一方面认可行政机关对经营者构成欺诈的认定,鼓励行政机关依法保护消费者合法权益;另一方面,引导行政机关规范证据收集,为认定违法所得金额的证据收集提供了指引。

  基于司法最终裁判的原则,法院生效刑事判决认定当事人的行为构成犯罪后,行政机关再依据该生效刑事判决作出相对应的行政处罚,具有合法性。当事人若对行政机关此前针对同一违法事实作出的行政处罚决定有异议,其可以通过其他途径予以救济,该处罚行为对被诉行政处罚决定并不产生拘束力,故行政机关作出被诉行政处罚决定不违反“一事不再罚”的原则。

  根据《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十九条之规定,交通肇事构成犯罪的,应当在人民法院判决后及时作出处罚决定,故行政机关应当本着及时高效的原则开展执法活动。人民法院对某违法行为作出结论性定性后,行政机关应当及时据此作出相应处理。若时隔几年才作出处理,明显违背了行政执法及时高效的原则。若行政机关未及时对行政相对人作出处罚,并未减损行政相对人的权利,则属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定的轻微违法情形。

  因王某驾驶机动车造成交通事故后逃逸,原铜梁县公安局交巡警大队以下(简称“原县公安局交警队”)认定,王某承担此次事故的全部责任,于2014年8月27日依据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十九条第一款第(三)项、第二款的规定,作出渝公交巡铜梁公安决字[2014]第2号《公安交通管理行政处罚决定书》,给予王某罚款1000元的行政处罚,并记12分,该处罚决定已履行完毕。2015年6月10日,重庆市铜梁区人民法院认定王某构成交通肇事罪,原告王某未对该刑事判决提起上诉。2019年3月20日,重庆市铜梁区公安局交通巡逻警察支队(以下简称“区公安局交警支队”)依据《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零一条第二款的规定,作出渝公交巡铜梁公安决字[2019]第7号《公安交通管理行政处罚决定书》,给予王某吊销机动车驾驶证的行政处罚。王某不服,于2019年4月11日向重庆市铜梁区公安局申请复议,重庆市铜梁区公安局经复议后认为,区公安局交警支队在渝公交巡铜梁公安决字[2019]第7号《公安交通管理行政处罚决定书》中仅载明对王某予以吊销机动车驾驶证的处罚,遗漏了“终生不得重新取得机动车驾驶证”,属于行政行为明显不当。遂依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第5目之规定,决定撤销区公安局交警支队作出的渝公交巡铜梁公安决字[2019]第7号《公安交通管理行政处罚决定书》,并责令其于三十日内重新作出行政处罚。区公安局交警支队于2019年6月6日收到该行政复议决定,于 2019年7月31日依据《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零一条第二款的规定,重新作出渝公交巡铜梁公安决字[2019]第8号《公安交通管理行政处罚决定书》,给予原告吊销机动车驾驶证的处罚决定,并终生禁驾。原告不服,诉至人民法院,请求人民法院依法撤销区公安局交警队于2019年7月31日作出的渝公交巡铜梁公安决字[2019]第8号《公安交通管理行政处罚决定书》。

  重庆市铜梁区人民法院认为,被告区公安局交巡警支队作出的渝公交巡铜梁公安决字[2019]第8号《公安交通管理行政处罚决定书》认定事实清楚、证据充分,但程序轻微违法。遂判决确认被告重庆市铜梁区公安局交通巡逻警察支队作出的渝公交巡铜梁公安决字[2019]第8号《公安交通管理行政处罚决定书》违法。

  宣判后,王某不服一审判决,提起上诉。重庆市第一中级人民法院认为,依据《中华人民共和国道路交通安全法》第五条的规定,重庆市铜梁区公安局交通巡逻警察支队系铜梁区人民政府公安机关交通管理部门,具有对本行政区域内的道路交通安全进行管理的法定职责。

  本案中,根据《中华人民共和国道路交通安全法》第一百零一条第二款的规定,造成交通事故后逃逸的,由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证,且终生不得重新取得机动车驾驶证。本案中,上诉人王某于2014年2月10日驾驶机动车造成交通事故后逃逸,于2015年6月10日被重庆市铜梁区人民法院认定构成交通肇事罪并判处其有期徒刑一年,缓刑一年六个月,其行为构成该法条中规定的违法行为,故被上诉人对上诉人作出吊销机动车驾驶证且终生不得重新取得机动车驾驶证的行政处罚决定,事实清楚、适用法律正确。上诉人上诉的主要理由是认为一审法院适用法律错误,被诉的行政处罚行为应当是程序违法并予以撤销的。即本案争议的焦点是被诉处罚行为是属于程序违法应予撤销的情形,还是属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(二)项规定的确认违法但承认行政行为效力的情形。对此,本院认为,第一,对于被诉行政处罚行为在刑事判决生效后时隔四年才作出的问题,《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十九条中关于“交通肇事构成犯罪的,应当在人民法院判决后及时作出处罚决定”的规定是体现行政高效的原则,而上诉人作为被处罚对象,行政机关未及时对上诉人作出处罚,并未造成上诉人权利的减损,属于该条中规定的程序轻微违法的情形。第二,虽重庆市铜梁区公安局在铜公复决字[2019]4号《行政复议决定书》中责令重庆市铜梁区公安局交通巡逻警察支队三十日内重新作出行政处罚,被上诉人在收到复议决定书后未在该期限内重作,但该超期行为亦属于程序轻微违法并未对上诉人的权利产生实际影响的情形。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款(一)项之规定,判决驳回上诉,维持原判。

  无论在刑事判决生效前是否存在基于其他认定结论而对王某作出的行政处罚,都不能阻却区公安局交警队依据人民法院最终裁判结论重新作出行政处罚。若相关规定明确需由人民法院确认是否构成犯罪后再作出行政行为的,行政机关应待人民法院对是否构成犯罪作出生效判决后,再作出相应行为。同时,作出新的行政处罚前,应撤销基于同一违法事实而作出的旧的行政处罚,故本案充分体现了行政诉讼中司法最终裁判的原则。同时,高效便民原则是行政法的基本原则之一,其中“高效”是指行政机关在行使其职能时,要力争尽可能快的时间,尽可能少的人员,尽可能低的经济耗费,办尽可能多的事,取得尽可能大的社会、经济效益。虽然针对行政机关的某些执法行为,法律法规并未明文规定执法期限,但依据行政法的这一基本原则,行政机关也应当在合理期限内及时行使职能。本案中,区公安局交警支队知悉人民法院作出的刑事判决生效后,超过四年方作出被诉行政处罚决定,违背了高效便民的原则。人民法院鉴于区公安局交警支队未及时作出新的处罚行为未对原告的合法权益造成损害,确认被诉行政处罚行为程序轻微违法,对依法行政基本原则的遵循具有一定的指导意义。

  行政机关在市场经营活动监管中,发现企业有违法的经营行为,应依法依规对其进行行政处罚。在处罚中,依照当事人违法行为情形的轻重,合理适用相应的法律、法规,主动减轻对企业的处罚力度,符合行政处罚法处罚与教育相结合的立法目的。

  2018年5月29日,群众向被告重庆市渝中区市场监督管理局举报,原告某餐饮有限公司万豪店门口和店内广告宣传“重庆第一家火锅”,涉嫌违法。2018年6月6日,被告重庆市渝中区市场监督管理局决定对此举报内容进行受理。受理后,被告重庆市渝中区市场监督管理局前往原告某餐饮有限公司万豪店实地调查发现当事人在营业场所使用“重庆第一家火锅”进行宣传。

  2018年6月7日,被告重庆市渝中区市场监督管理局认为原告原告某餐饮有限公司万豪店的宣传行为违反了《中华人民共和国广告法》的相关规定,故决定对此案进行立案调查。随后,被告重庆市渝中区市场监督管理局向原告某餐饮有限公司万豪店的相关人员进行了调查询问,制作了询问(调查)笔录,并对此调查内容涉及的店堂宣传行为进行了拍摄取证。在2018年7月24日的调查中发现,原告某餐饮有限公司万豪店已将店招上的“第一家”调整为“老字号”。另外,被告重庆市渝中区市场监督管理局经核实,原告某餐饮有限公司万豪店的“重庆汇源火锅研究所白乐天:始于公元1921年”证书及牌匾确为重庆老字号协会和中国商业联合会中华百年老字号品牌联盟所发。另外,被告重庆市渝中区市场监督管理局还调取中华民国38年2月24日的《南京晚报》第四版以及重庆桥头火锅饮食服务有限公司所有的“桥头”始于公元1908年的认证资料。

  2018年7月31日,被告重庆市渝中区市场监督管理局向原告某餐饮有限公司万豪店送达了渝中工商经听告字(2018)42号《重庆市工商行政管理局渝中区分局行政处罚听证告知书》,原告某餐饮有限公司万豪店未提出听证申请。2018年8月6日,被告重庆市渝中区市场监督管理局对原告某餐饮有限公司万豪店作出渝中工商经处字[2018]41号《重庆市工商行政管理局渝中区分局行政处罚决定书》,决定书的主要内容为:经调查,当事人在其营业场所存在以下商业宣传行为:一是某餐饮有限公司万豪店大门悬挂有“重庆第一家火锅白乐天始于民国十年”的内容招牌。二是店堂内墙壁上张贴有“重庆第一家火锅1921年开在较场坝叫白乐天”等宣传内容。三是店堂内悬挂有“火锅始祖铜像落成重庆第一家火锅---白乐天”的红色横幅,并在店堂中央塑有一尊人物铜像。四是店堂内的纸质点菜单上标注有:“重庆火锅历史上的第一家毛肚火锅”等内容。我局认为,仅凭《南京晚报》报道、“白乐天”重庆老字号、“白乐天”始于公元1921年的认证,不能证明当事人所开设的白乐天火锅就是重庆第一家火锅。当事人在营业场所使用“重庆第一家火锅”进行宣传,属于虚假的商业宣传,误导消费者,其行为违反了《中华人民共和国反不正当竞争法》第八条第一款的规定。但鉴于当事人积极配合工商部门调查,如实陈述违法事实,主动中止违法行为,符合《重庆市工商行政管理机关行政处罚裁量权适用规则》第七条第(一)项“当事人有下列情形之一的,应当从轻或减轻处罚:主动中止违法行为,危害后果轻微”,故依法予以减轻处罚。根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十条第一款和《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第(一)项的规定,本局责令当事人停止违法行为,处罚款5万元。决定书中告知了诉权及复议权。2018年8月13日,被告重庆市渝中区市场监督管理局将该决定书送达给原告某餐饮有限公司万豪店。

  原告某餐饮有限公司万豪店收到后不服,向被告重庆市渝中区人民政府提起行政复议。2018年11月29日,被告重庆市渝中区人民政府作出渝中府复[2018]42号《行政复议决定书》,决定维持被告重庆市渝中区市场监督管理局作出的《行政处罚决定书》。原告某餐饮有限公司万豪店收到后仍不服,故向法院提起了诉讼。请求法院判令撤销被告重庆市渝中区市场监督管理局作出的渝中工商经处字[2018]41号《行政处罚决定书》以及被告重庆市渝中区人民政府作出的渝中府复[2018]42号《行政复议决定书》。

  另查明,原告某餐饮有限公司万豪店使用的“白乐天”商标为重庆汇源火锅研究所持有,该研究所法定代表人余勇与原告某餐饮有限公司万豪店负责人为同一人。原告某餐饮有限公司万豪店使用的“白乐天”商标于2014年注册。

  重庆市南岸区人民法院认为,根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第四条的规定:“县级以上人民政府履行工商行政管理职责的部门对不正当竞争行为进行查处;法律、行政法规规定由其他部门查处的,依照其规定。”被告重庆市渝中区市场监督管理局具有对本辖区的不正当竞争行为进行查处管理的工作职责。

  经营者在生产经营活动中,应当诚信经营,在对商品宣传时应如实宣传,不应做误导消费者的宣传。根据《中华人民共和国反不正当竞争法》第八条规定:“经营者不得对其商品的性能、功能、质量、销售状况、用户评价、曾获荣誉等作虚假或者引人误解的商业宣传,欺骗、误导消费者。……”本案中,首先,原告某餐饮有限公司万豪店在庭审中提供的证据并不能证明中华民国38年2月24日的《南京晚报》报道中的“白乐天”毛肚火锅是重庆第一家火锅。同时,被告重庆市渝中区市场监督管理局查证的重庆桥头火锅饮食服务有限公司所有的“桥头”始于公元1908年的认证时间,也早于“白乐天”始于公元1921年的认证时间,故原告某餐饮有限公司万豪店宣传其开设的白乐天火锅是“重庆第一家火锅”并没有相应的证据证明。因此,原告某餐饮有限公司万豪店在其经营场所使用含有“重庆第一家火锅”等内容的招牌及宣传用语,属于虚假的商业宣传,误导消费者,其行为违反了上述规定,故被告重庆市渝中区市场监督管理局和被告重庆市渝中区人民政府认定的事实清楚。

  按照《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十条的规定,经营者违反本法第八条规定监督检查部门责令停止违法行为,处二十万元以上一百万元以下的罚款。但是行政处罚中应依照当事人违法行为情形的轻重,合理适用相应的法律、法规,以达到行政处罚处罚与教育相结合的目的。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第(一)项的规定:“当事人有下列情形之一的,应当依法从轻或者减轻行政处罚:(一)主动消除或者减轻违法行为危害后果的”。鉴于原告某餐饮有限公司万豪店在被告重庆市渝中区市场监督管理局调查阶段,配合调查,主动中止违法行为,被告重庆市渝中区市场监督管理局依法对其适用减轻处罚并无不当。

  被告重庆市渝中区市场监督管理局立案后,依法进行调查核实,并按程序作出了相关文书,送达各方当事人,其行政程序合法。被告重庆市渝中区人民政府受理原告某餐饮有限公司万豪店的行政复议申请后,按程序作出相关文书,送达各方当事人,其行政复议程序合法。

  综上所述,原告某餐饮有限公司万豪店要求撤销被告重庆市渝中区市场监督管理局、被告重庆市渝中区人民政府所作出的行政行为的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定,判决驳回原告某餐饮有限公司万豪店要求撤销被告重庆市渝中区市场监督管理局作出的渝中工商经处字[2018]41号《行政处罚决定书》以及被告重庆市渝中区人民政府作出的渝中府复[2018]42号《行政复议决定书》的诉讼请求。

  原告某餐饮有限公司万豪店不服一审判决,向重庆市第五中级人民法院提起上诉。该院经审理后判决驳回上诉,维持原判。

  市场经济的发展离不开企业的创新营销方式,但是企业在进行各种营销活动时,应诚信经营,遵循法律、法规的规定,不得进行虚假宣传,这样市场经济才能持续有效的发展。市场监管职能机关依法行使其监管职责,惩戒市场经营主体的不合法的竞争行为,是对合法经营主体保护,也是对维护市场经营秩序,促进市场经济有序发展的有力保障。同时,市场监管职能机关对此种行为进行行政处罚时,应以事实为依据,对其实施与其违法情节相应的处罚力度,更能体现行政处罚的意义。市场监管职能机关在经充分调查后,认定市场经营主体具有积极配合调查、主动中止违法行为、造成的社会危害程序不大等情形时,在行政处罚中行使其“自由裁量权”,主动适用行政处罚法第二十七条的规定,依法从轻或者减轻行政处罚,人民法院应当支持。此案中,市场监管职能机关在行政处罚中未机械执法,合理行使其“自由裁量权”,更能保护经济发展与社会稳定,体现行政处罚法处罚与教育相结合的立法目的及宽严相济的处罚原则,实现了案件社会效果与法律效果的统一。

  对天然气供气区域的划分与选择天然气经营者属于不同的行政行为,不得混同。行政机关对天然气经营者的选择审批属于行政许可,应当通过招标拍卖等公平竞争的方式作出决定。行政机关未通过招标拍卖等公平竞争的方式选择审批天然气经营者,属于违反法定程序,应当依法撤销。但若经营者已经完成管网铺设等前期工作并开始部分区域供气的,依法撤销会严重影响居民生活,人民法院应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项的规定,判决确认违法。

  2005年12月,原垫江县经委引进渝川公司进驻垫江县供气,同月28日垫江县人民政府划定渝川公司的供气区域。2006年8月,渝川公司将该业务转给某燃气有限公司经营管理,供气区域不变。2009年4月23日,垫江县政府专题研究燃气供应秩序事宜,要求某燃气有限公司依法完善燃气企业经营资质,维持原供气区域不变。至本案诉讼期间,某燃气有限公司仍未取得燃气企业资质证,但仍在经营原供气区域的天然气供气业务。

  2017年6月,垫江县经济和信息化委员会(简称垫江县经信委)拟对垫江县城镇天然气供气区域进行划分,就此分别征求了意见,并于同年12月2日发布了听证会公告。同年12月28日,召开了听证会。垫江县经信委在听证会完毕后,作出了《垫江县城镇天然气供气区域划分方案(送审稿)》,并报请垫江县人民政府审议,垫江县人民政府审议通过了该方案。

  2017年5月3日,重庆经信委公开征求了对《进一步规范全市天然气供区管理工作》的制定意见,部分区县也及时提出了反馈意见。同年4月11日,重庆经信委政策法规处对该规范性文件进行了合法性审查。同年5月26日,重庆经信委作出了渝经信运行〔2017〕43号《全市天然气供气区域划分管理工作的通知》,并在重庆市人民政府网站上进行了公布。同年6月19日,重庆市法制办公室对该规范性文件予以了备案。

  2018年3月14日,垫江县经信委作出垫江经信文〔2018〕12号《天然气供气区域划分方案的请示》,报请重庆经信委审批。在公示期内,某燃气有限公司向重庆经信委提出异议。同年5月17日,重庆经信委回复,认为垫江县的供区划分方案经过了完整的行政程序,尊重历史,客观公正,对某燃气有限公司的异议未予支持。

  2018年6月8日,重庆经信委作出渝经信运行〔2018〕30号《垫江县供气区域划分通知》,对垫江县城镇原城区和新增城区面积内的天然气供气区域作出了明确划分。基本保留了某燃气有限公司原有供气区域,对新增城区面积的供气区域未划分给某燃气有限公司经营。

  第三人鼎发实业公司已按该通知划定的新增城区面积供气区域实施燃气管网施工建设,并对该区域部分居民实施供气。

  2018年12月,某燃气有限公司以重庆市经信委作出渝经信运行〔2018〕30号《垫江县天然气供气区域划分通知》对新增城区面积的供气区域确定时,未进行公开招投标,违反公平竞争原则等理由,向法院提起本案诉讼,要求撤销该通知。并要求一并对重庆市经信委作出的渝经信运行〔2017〕43号《全市天然气供气区域划分管理工作的通知》规范性文件的进行审查。

  重庆市南岸区人民法院认为,《垫江县供气区域划分通知》对新增城区的供气单位进行确定,涉及特许经营,应当采取招标等竞争方式程序确定,故重庆经信委作出的《垫江县供气区域划分通知》,违反了上述特许经营的规定,属于违反法定程序。但因第三人鼎发实业公司已按划定区域对供气管网等进行建设,完成部分投资,垫江县新增城区面积内的部分居民已始使用其管道燃气,撤销该行政行为将影响垫江县该部分居民的燃气供应和使用,有损公共利益。遂于2019年9月16日作出(2019)渝0108行初31号行政判决,确认渝经信运行〔2018〕30号《关于垫江县天然气供气区域划分及有关事宜的通知》程序违法。某燃气有限公司不服,上诉至重庆市第五中级人民法院。

  重庆市第五中级人民法院认为,天然气经营权的审批属于行政许可。《行政许可法》第十二条第(二)项规定,天然气经营作为有限自然资源的开发利用,关系到广大人民群众生活必需,属于可以设定行政许可的范围。其次,该法第十四条第一款、第十五条第一款规定,法律、行政法规及地方性法规可以对该法第十二条所列事项设定非临时性行政许可。第三,天然气属于燃气的一种。《城镇燃气管理条例》第十五条规定,国家对燃气经营实行许可证制度。《重庆市天然气管理条例》(2010年修正)第十二条第一款也明确,天然气经营实行特许经营。由此可知,天然气经营权的审批属于行政许可具有相应的法律法规依据。

  天然气经营许可应当采取招标、拍卖等公平竞争的方式。《行政许可法》第五十三条第一款规定,对天然气经营实施行政许可,应当采取公平竞争的方式作出,但法律、行政法规另有规定的可从其规定。《城镇燃气管理条例》第十四条规定,政府投资建设的燃气设施,应当通过招标投标方式选择燃气经营者。社会资金投资建设的燃气设施,投资方可以自行经营,也可以另行选择燃气经营者。《市政公用事业特许经营管理办法》第二条规定,城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业,依法实施特许经营的,适用本办法。该办法第八条则对选择投资者或者经营者的程序进行了具体规定,也进一步说明政府选择天然气的经营者时应当采取招标、拍卖等公平竞争的方式进行。

  《垫江县供气区域划分通知》涉及天然气经营权许可。《重庆市天然气管理条例》(2010年修正)第五条第(二)项规定,重庆经信委负责全市供气区域划分。但是,该条例未对划分供气区域作程序性规定。因此,在具体进行区域划分时,应当适用《城镇燃气管理条例》第二章的相关规定,不能将区域划分和经营权许可的程序进行混同。《垫江县供气区域划分通知》从具体内容上看,既对某燃气有限公司等8个公司原供气区域作了保留性规定,又对新增城区的供气范围及供气单位进行了明确,属于对区域划分与经营权许可所作的捆绑性决定,其实质系将新增城区供气范围内的经营权进行了许可。

  规范性文件渝经信运行〔2017〕43号《通知》可以适用于本案。首先,重庆经信委制定该文件未超越法定职权。其次,供气区域划分与经营者选择是不同的概念,《招标投标法》、《招标投标法实施条例》是规范招标投标活动方面的法律规范,而非规范天然气供气区域划分。因此,渝经信运行〔2017〕43号《通知》仅是对天然气供气区域的划分进行规范,其内容并不与上位法冲突。第三,渝经信运行〔2017〕43号《通知》经过了公开征求意见、合法性审查等程序,并经重庆市人民政府审查同意予以备案后公开发布,其不存在严重违反制定程序的情形。

  因撤销涉案《垫江县供气区域划分通知》会造成社会公共利益损失,故确认违法。涉案《垫江县供气区域划分通知》未采取招标、拍卖等公平竞争的方式将新增城区供气经营权进行确定,违反了法定程序,应当判决撤销。但是,鼎发实业公司对相关管网铺设工程已有大量投入,对部分居民已供应天然气,若撤销该通知,对城镇新增区域重新采取招标投标等竞争方式选择经营者,将导致已使用天然气的用户暂停用气,延后尚未使用天然气的居民的用气时间等情形,故撤销该通知将造成社会公共利益损失。因此,一审法院未对该通知判决撤销,而是确认其违法,符合法律规定。重庆市第五中级人民法院于2020年3月11日作出(2019)渝05行终564号行政判决,驳回上诉,维持原判。

  本案对优化营商环境、保护企业公平竞争权利具有典型意义。西南地区蕴藏着丰富的天然气资源,随着经济社会发展,多地天然气供气呈现出“先供气、后规划”的现状,行政机关为规范天然气供气秩序,确保百姓用气安全,对已供气区域进行划分,乃行政机关法定职责,人民法院应当依法支持。但是,天然气经营作为有限自然资源的开发利用,关系到广大人民群众生活必需,应采取招标投标等竞争方式选择经营者。案涉《供气区域划分通知》名义上为区域划分,实质上既对原供气区域作了保留性规定,又对新增城区的供气范围及供气单位进行了明确,属于对区域划分与经营权许可所作的捆绑性决定,其将新增城区供气范围内的经营权进行了许可,属于程序违法,人民法院应当依法对其进行监督。

  本案还涉及规范性文件的审查,从制定主体权限、是否与上位法冲突、征求意见、合法性审查、备案等程序着手,探明了行政诉讼附带审查规范性文件的实践路径。本案判决充分考虑天然气供应的民生属性,积极维护公共利益,以确认行政行为违法的方式,避免撤销行政行为导致百姓供气中断的不利社会影响,取得了良好的社会效果。

  某房地产开发有限公司诉重庆市涪陵区国土资源和房屋管理局土地取消竞得资格以及重庆市人民政府行政复议决定案

  因公共利益需要使用土地的,有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权,但应当对土地使用权人给予适当补偿。区县(自治县)国土资源行政主管部门应调查核实拟收回国有建设用地使用权的土地使用权人名称、位置、面积、范围、级别、用途、使用年限等基本情况,并委托土地审计(评估)机构对拟收回国有建设用地使用权收回补偿价格予以审计(评估)。土地审计(评估)机构对拟收回国有建设用地使用权收回补偿价格的审计(评估)结果是最终确定的国有建设用地使用权收回补偿价格的重要依据,相关行政机关应在审计(评估)结果的有效期内确定国有建设用地使用权收回补偿价格。

  2004年12月6日,原涪陵区国土局作出《重庆市涪陵区国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》,公开挂牌出让两块土地,其中涉案地块为2004-15号地块,挂牌出让底价100万元。2005年1月12日,某房地产开发有限公司向原涪陵区国土局提交了《重庆市涪陵区国土资源局国有土地使用权挂牌出让竞买报价单》,竞买报价101万元。2005年1月19日,原涪陵区国土局与某房地产开发有限公司签订了《国有土地使用权挂牌出让成交确认书》,确认某房地产开发有限公司以101万元竞得涉案地块使用权。某房地产开发有限公司于2005年9月19日缴纳了土地权属转移税款3.03万元,并于同年9月27日与原涪陵区国土局签订了《国有土地使用权出让合同》[涪地(出让)合字(2005)第121号]。2005年11月15日,某房地产开发有限公司就涉案土地取得《房地产权证》(303房地证2005T字第000258号)。

  2016年8月11日,原涪陵区国土局作出涪地收回告知〔2016〕1号《土地收回告知书》,因涪陵区恒昌路一期工程需要,拟收回某房地产开发有限公司位于涪陵区恒昌路29号的国有建设用地1576.6平方米,按《重庆市国有建设用地使用权收回收购办法(试行)》委托土地审计(评估)机构对该地块使用权收回补偿价格予以审计(评估)。

  2017年3月20日,重庆铂码工程咨询有限公司受原涪陵区国土局委托,作出《重庆市涪陵区恒昌路29号出让土地收回涉及的地上附属工程投入成本审核报告》。同日,重庆市铂码房地产土地资产评估有限公司(简称铂码公司)受原涪陵区国土局委托,作出《重庆市涪陵区国土资源局拟收回土地价格咨询项目咨询报告》(铂码〔2017〕房咨渝第0002号),附《重庆市涪陵区恒昌路29号出让土地使用权收回价格汇总表》,主要载明:咨询结论原涪陵区国土局拟收回土地的收回价格为230.80万元;本咨询结论的有效使用期为一年,即从2017年3月20日至2018年3月19日止的期限内,在咨询对象或市场未发生较大变化时有效;超过一年则需要重新进行咨询。

  2017年5月12日,涪陵区政府作出涪陵府发[2017]47号《关于收回某房地产开发有限公司国有建设用地使用权方案的公告》,并于2017年6月28日召集某房地产开发有限公司进行了听证。2017年7月20日,原涪陵区国土局作出涪国土文(2017)254号《关于收回某房地产开发有限公司国有建设用地使用权的请示》。2018年8月27日,涪陵区政府作出涪陵府(2018)119号《关于收回某房地产开发有限公司国有建设用地使用权的批复》,同意原涪陵区国土局收回涉案土地使用权,收回补偿价格为239.14万元。

  2018年9月4日,原涪陵区国土局向某房地产开发有限公司作出涪国土发〔2018〕27号《关于收回国有建设用地使用权的决定书》,决定收回某房地产开发有限公司位于恒昌路29号1576.60平方米的国有建设用地使用权……收回该宗国有建设用地使用权的补偿金额为239.14万元。

  2018年9月17日,某房地产开发有限公司不服前述《决定书》,以涪陵区政府为被申请人向重庆市政府申请行政复议。重庆市政府政府于2018年12月13日作出渝府复〔2018〕637号《行政复议决定书》,维持了涪陵区政府批准原涪陵区国土局作出的《关于收回国有建设用地使用权的决定书》(涪国土发〔2018〕27号)。某房地产开发有限公司收到前述《行政复议决定书》后,于2018年12月27日向提起行政诉讼。

  重庆市南川区人民法院经审理认为,《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定,因公共利益需要使用土地的,有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权,但应当对土地使用权人给予适当补偿。本案所涉涪陵区恒昌路一期工程属于公共设施建设,需要使用原告登记的涉案地块土地使用权属于前述法律规定的因公共利益需要使用土地的情形。被告涪陵区规资局(原涪陵区国土局)作为涪陵区政府的土地行政主管部门在报经涪陵区政府批准,可以依法收回涉案土地使用权,但应当给予原告某房地产开发有限公司适当的补偿。

  《重庆市国有建设用地使用权收回收购办法(试行)》第七条第一款第(二)项规定,“调查评估。区县(自治县)国土资源行政主管部门应调查核实拟收回国有建设用地使用权的土地使用权人名称、位置、面积、范围、级别、用途、使用年限等基本情况,并委托土地审计(评估)机构对拟收回国有建设用地使用权收回补偿价格予以审计(评估)。”第六条规定,“国土资源行政主管部门应会同财政部门等单位以土地估价(审计)结果为重要参考依据,统筹考虑产业政策、土地市场状况等集体决策国有建设用地使用权收回补偿价格或收购价格。”由前述规定可知,土地审计(评估)机构对拟收回国有建设用地使用权收回补偿价格的审计(评估)结果是最终确定的国有建设用地使用权收回补偿价格的重要依据,相关行政机关应在审计(评估)结果的有效期内确定国有建设用地使用权收回补偿价格。被诉涪国土发〔2018〕27号《决定书》是2018年9月4日作出的,该决定书最终确定了涉案土地使用权的收回补偿价格,并对外发生法律效力。而被告涪陵区规资局(原涪陵区国土局)所依据的《咨询报告》中明确载明:“本咨询结论的有效使用期为一年,即从2017年3月20日至2018年3月19日止的期限内,在咨询对象或市场未发生较大变化时有效;超过一年则需要重新进行咨询。”被告涪陵区规资局(原涪陵区国土局)于2018年9月4日作出被诉《决定书》时,已超出了所依据的《咨询报告》的有效使用期。被告涪陵区规资局(原涪陵区国土局)依据已失效的《咨询报告》,作出被诉《决定书》属主要证据不足,应依法予以撤销。被告重庆市政府作出的被诉《行政复议决定书》维持了主要证据不足的被诉《决定书》,也属主要证据不足,也应予以撤销。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第七十九条的规定,判决撤销被告重庆市涪陵区规划和自然资源局(原重庆市涪陵区国土资源局)于2018年9月4日作出的涪国土发〔2018〕27号《关于收回国有建设用地使用权的决定书》;撤销被告重庆市人民政府于2018年12月13日作出的渝府复〔2018〕637号《行政复议决定书》。

  重庆市涪陵区规划和自然资源局向重庆市第三中级人民法院提起上诉。重庆市第三中级人民法院经审理后判决驳回上诉,维持原判。

  因公共利益需要使用土地的,行政机关经有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权,但应当对土地使用权人给予适当补偿。《重庆市国有建设用地使用权收回收购办法(试行)》第六条规定,国土资源行政主管部门应会同财政部门等单位以土地估价(审计)结果为重要参考依据,统筹考虑产业政策、土地市场状况等集体决策国有建设用地使用权收回补偿价格或收购价格。《中华人民共和国国家标准房地产估价规范》(GB/T50291-2015)“7.0.16-6估价报告使用限制,应说明估价报告和估价结果的用途、使用者、使用期限等使用范围及在使用估价报告和估价结果时需要注意的其他事项。其中的估价报告使用期限应自估价报告出具之日起计算,根据估价目的和预计估价对象的市场价格变化程度确定,不宜超过一年。”

  估价(审计)结果是一定时期内社会经济发展情况的综合反映。超过评估(审计)有效期的,估价(审计)报告的结果就可能与社会经济发展情况脱节而失去参考价值,从而损害行政相对人的合法权益。故收回补偿价格或收购价格的参考依据不能失效的评估(审计)报告,而应当重新进行评估(审计)再确定。人民法院判决撤销依据失效的评估(审计)报告而作出的收回国有建设用地使用权的决定行为,对于促进政府依法行政、高效行政和保障行政相对人权益具有重要引导意义。

  持有“工商营业执照”既不是衡量家庭成员人均收入的标准,也不是不予认定最低生活保障对象的法定情形。区县民政部门应当严格遵照法定程序,经乡镇人民政府或街道办事处核查、上报后,结合修订后的《重庆市最低生活保障条件认定办法》的相关规定予以综合认定。

  原告邹某某为南岸区南坪古楼四村居民,南岸区民政局于2016年7月将其纳入最低生活保障并按B类予以管理。后邹某某被人举报持有工商营业执照,南岸区民政局于2017年9月15日,以邹某某因其经人举报持有工商营业执照,故其家庭已不符合最低生活保障条件为由,决定停发邹某某的最低生活保障金,并由南岸区花园路街道办事处委托花园路居委会向邹某某送达《最低生活保障金停发通知书》,决定从2017年10月1日起停发其家庭最低生活保障金。邹某某不服向人民法院提起行政诉讼,要求撤销该决定。

  重庆市渝中区人民法院经审理认为,《重庆市最低生活保障动态管理规范》第二条“定期复核”第(四)项“分类办理”第2点“调整”中规定:“对家庭成员、家庭收入和家庭财产等情况发生变化的,乡(镇)人民政府、街道办事处应当填写家庭经济状况核查表和低保金调整审批表,提出低保金调增、调减或停发意见,并报区县(自治县)民政局审批。区县(自治县)民政局应当及时做出调增、调减或停发的审批决定。对低保金调增、调减的,应按调整后的金额发放低保金;对停发低保金的,填写停发通知书,通过乡(镇)人民政府、街道办事处书面告知,并停发低保金。”本案中,南岸区民政局不能举示“家庭经济状况核查表和低保金调整审批表”等证据,证明其已经履行了上述所规定的审批程序,严重违反了法定程序。同时,南岸区民政局停发低保金的理由为邹某某经人举报持有工商营业执照,该情形并不属于《社会救助暂行办法》及《重庆市最低生活保障动态管理规范》所规定的停发最低生活保障金的范围,作出停发低保决定适用法律、法规错误,遂判决撤销被告南岸区民政局作出的停发最低生活保障金决定。

  最低生活保障制度是我国社会保障制度的重要部分,事关困难群众衣食冷暖,是维护困难群众基本生活权益的基础性制度。因此,对于困难群众的最低生活保障标准的增减或停发,均应严格按照法定程序、法定情形作出相应的决定。

  《社会救助暂行办法》第十条规定,最低生活保障家庭收入状况、财产状况的办法由省、自治区、直辖市或者设区的市人民政府按照国家有关规定制定。《重庆市城乡居民最低生活保障条例》第十四条明确将享受最低生活保障待遇的对象确定为共同生活的家庭成员人均收入低于当地城乡居民最低生活标准的本市城乡居民;第二十八条规定城乡居民最低生活保障工作实行动态管理,最低生活保障对象家庭收入发生变化的,管理审批机关应当进行核实,并根据核实情况及时办理延续、提高、降档或者终止最低生活保障待遇的手续。《重庆市最低生活保障条件认定办法》对享受最低生活保障待遇的条件确定为家庭成员、家庭收入、家庭财产及家庭消费支出四个方面,同时就不能获得最低生活保障的情形用列举的方式作出了具体规定。《重庆市最低生活保障动态管理规范》将保障对象纳入分类管理,实行定期复核、重点核查、分类办理,为确保对保障对象调查核实工作的及时性、真实性、有效性,充分发挥基层组织的传统优势,将核查工作放在乡镇(街道)或委托村(居)民委会一级行使,规定对家庭成员、家庭收入及家庭财产发生变化的,乡镇人民政府、街道办事处应当填写家庭经济状况核查表和低保金调整审批表,提出低保金调增、调减或停发意见,并报区县民政局审批决定。根据上述规定可见,家庭成员人均收入是否低于城乡居民最低生活标准,才是衡量是否享受、如何享受最低生活保障待遇的关键,是否符合最低生活保障对象应当结合上述认定办法加以综合评定。2013年11月1日起施行的《重庆市最低生活保障条件认定办法》将拥有注册的企业和公司列为了家庭财产状况中不能享受最低生活保障的情形,但该办法修订后已经取消了该项情形,并于2017年5月1日起施行,故持有“工商营业执照”不再属于不予认定的法定情形;同时,行政部门亦不能仅凭他人一纸举报,在未经相关部门调查核实的情况下径自作出取消最低生活保障待遇的决定。本案反映出的执法人员存在经验主义、知识更新不及时、缺乏取证及程序意识等问题,应予重视和改进。

  某食品配送有限公司诉重庆市南岸区人力资源和社会保障局劳动与社会保障行政确认案

  外卖配送涉及点餐顾客、电商平台、餐饮企业,以及如本案中的餐饮企业外包团队等多方关系,在工伤认定判断劳动关系时,应从工资发放、管理制度、工作证件、招用方式、考勤记录及证人证言等方面来综合考量劳动关系是否成立,而在这几个作为劳动关系判断依据形式上出现不一致的情况下,就应从权利义务对等性和公平原则出发,进行实质性审查。

  明中贵在北碚区为乡村基北碚中山路店从事送餐业务。2018年8月26日,明中贵送餐途中发生交通事故,左脚受伤,提起工伤认定申请。重庆市南岸区人力资源和社会保障社局(简称南岸区人社局)作出本案被诉《认定工伤决定书》,认定明中贵系在某食品配送有限公司从事食品配送工作,其于2018年8月26日受到的伤害认定为工伤。某食品配送有限公司不服,提起诉讼。

  某食品配送有限公司与案外人何世贵签订《合作协议》,约定何世贵从某食品配送有限公司承包乡村基北碚胜利店、北碚新村店、北碚中山路店、北碚天生店的餐饮配送项目;与重庆市博乐人力资源管理有限公司(简称博乐公司)签订《委托代发工资协议》,约定博乐公司根据某食品配送有限公司确定的代发工资名单以及工资金额为其员工代发工资。

  重庆市巴南区人民法院经审理认为,南岸区人社局作出的工伤认定决定事实清楚,程序合法,适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回某食品配送有限公司的诉讼请求。

  某食品配送有限公司不服一审判决,提起上诉。重庆市第五中级人民法院经审理后认为,明中贵受伤符合《工伤保险条例》第十四条第(一)项之规定。某食品配送有限公司对其与博乐公司签订的《委托代发工资协议》以及博乐公司向包括明中贵在内的外卖员代发工资银行明细的真实性,并无异议。某食品配送有限公司认为这不是“工资”而是外卖员送餐的“跑单费”,且提出其将乡村基外卖配送业务承包给案外人何世贵,并不能否认外卖员送餐是某食品配送有限公司作为食品配送公司业务的组成部分、某食品配送有限公司支付外卖员送餐的相应报酬等事实,明中贵在送餐途中发生交通事故受伤,符合《工伤保险条例》第十四条第(一)项规定的工作时间、工作场所、因工作原因受伤,南岸区人社局作出明中贵受伤属于工伤的《认定工伤决定书》,事实清楚、证据充分、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,判决驳回上诉,维持原判。

  随着互联网配送餐饮业务发展,从事餐饮外送工作的配送员群体日益壮大。特别是在此次新冠肺炎疫情期间,因突发公共卫生事件的管控,各项物资调配,群众生活所需均依靠物流配送。随着餐饮配送业务的增加,以餐饮配送员为主体的工伤案件成增长态势。与其他传统行业相比,餐饮配送业务在工作时间上具有临时性、及时性,无法用工作时间基本衡定的考勤记录予以衡量;在工作地点上,配送目的地由顾客确定,沿途配送等因素也给配送路线合理性的考量带来一定难度;特别是劳动关系的判断上,餐饮配送业务涉及点餐顾客、电商平台、餐饮企业,以及如本案中的餐饮企业外包团队等多方关系,从表面看,配送员的工作似乎存在多头管理。这些因素,都给该行业的工伤认定以及法院工伤类案件的审判带来新问题。

  根据劳社部发[2005]12号《关于确立劳动关系有关事项的通知》第二条“用人单位未与劳动者签订劳动合同,认定双方存在劳动关系时可参照下列凭证:(一)工资支付凭证或记录(职工工资发放花名册)、缴纳各项社会保险费的记录;(二)用人单位向劳动者发放的“工作证”、“服务证”等能够证明身份的证件;(三)劳动者填写的用人单位招工招聘“登记表”、“报名表”等招用记录;(四)考勤记录;(五)其他劳动者的证言等”之规定,劳动关系是否成立,应当对工资发放、工作证件、招用记录、考勤记录及证人证言等方面进行综合考量,做出判断。而在本案中,这几个作为劳动关系判断依据的因素出现了不一致的情况,某食品配送有限公司有多个配送团队,配送团队的人员招用和劳动报酬支付均签订协议,分别予以外包,且外卖工作的突发性、临时性也使其无法用传统的考勤记录来体现用工管理,单纯以招用行为、劳动报酬支付和考勤记录等为依据,难以确定劳动关系。本案中,法院以发生工伤事故时,职工实际“为谁工作,谁受益”为标准,以权利义务对等性为脉络,排除企业用形式上的管理外包规避其工伤保险责任的干扰项,厘清接单、送餐等工作安排及其管理、考核的最终归属,遵循公平原则,找出实际享有用工管理权并从中直接盈利的企业,承担工伤保险责任。对网络配送服务兴起,社会分工更加细化,传统劳动关系判断依据出现不一致的情况下,工伤保险责任主体认定具有一定指导意义。

  前诉对规范性文件的相关条款是否合法已形成主要争议焦点且经人民法院审查并在生效行政判决中明确作出的审查结论,具有一定程度的既判力,对后诉裁判具有一定的拘束。前诉生效判决中对规范性文件作出的“在本案中不予适用”的表述是基于该规范性文件的审查是在对行政行为提起诉讼时一并请求的情况下作出的审查,并不意味着审查结论仅具有个案效力。同时,否定审查结论对后诉的影响力,则会导致对同一规范性文件反复进行审查并作出裁判,造成司法资源的极大浪费。

  吕某某原系重庆市宝华实业有限公司职工。2013年4月10日,吕某某经重庆市职业病诊断鉴定委员会诊断为煤工尘肺壹期,后被认定为工伤。同年6月26日,原荣昌县劳动鉴定委员会对吕某某作出《劳动能力鉴定结论通知书》,鉴定结论为伤残等级柒级。同年7月9日,经原荣昌县劳动人事争议仲裁委员会调解,吕某某与用人单位达成调解协议,由用人单位一次性支付吕某某各项工伤待遇86500元,双方解除劳动关系和终止工伤保险关系。2017年12月28日,吕某某经重庆市疾病预防控制中心诊断为职业性煤工尘肺贰期,之后,其向重庆市荣昌区劳动能力鉴定委员会(简称荣昌劳鉴委)申请复查鉴定,该委以劳动关系已解除为由,拒绝接受其复查鉴定申请。吕某某遂向重庆市荣昌区人力资源和社会保障局(简称荣昌人社局)提出申请,要求其履行监督管理职责,责令荣昌劳鉴委受理劳动能力复查鉴定申请。荣昌人社局收到后于2018年10月19日作出《关于吕某某信访事项的回复》,载明“你可向荣昌区劳动能力鉴定委员会申请进行复查鉴定。根据相关政策,应提交以下材料:……(五)被鉴定人申请复查应提供其与工伤责任单位的劳动关系证明”。吕某某不服该回复,提起行政诉讼。

  荣昌劳鉴委曾以案外人吴绍能已与用人单位解除劳动关系为由,不予受理其劳动能力复查鉴定申请,吴绍能遂向荣昌人社局提出申请,请求对拒绝受理劳动能力复查鉴定申请的问题进行监督,后该局作出回复。吴绍能不服,提起诉讼,请求撤销该回复并请求对《重庆市工伤职工劳动能力鉴定管理办法》(渝人社发〔2012〕185号)第二十条第一款第(六)项的规定的合法性一并进行审查。本院审理后于2017年5月31日作出(2016)渝0153行初70号行政判决,判决撤销荣昌人社局作出的被诉回复,同时该判决书裁判理由部分载明“《重庆市工伤职工劳动能力鉴定管理办法》(渝人社发〔2012〕185号)第二十条第一款第(六)项的规定属于不合理地增加了行政相对人的义务,违反了规章的规定……不合法,在本案中不予适用。”该判决已发生法律效力。

  重庆市荣昌区人民法院经审理认为,荣昌人社局作出的被诉回复告知吕某某应向荣昌劳鉴委提出复查鉴定申请,并需提交劳动关系证明等材料。该回复表面上看系程序性的告知,但其事实上已包含了要求吕某某提供有关劳动关系证明材料的实质性的评判,故荣昌人社局履行监督管理职责是否合法的关键在于其要求申请复查鉴定时需提供上述相应材料是否合法。荣昌人社局举示的依据为《重庆市工伤职工劳动能力鉴定管理办法》(渝人社发〔2012〕185号)第二十条第一款第(六)项,吕某某则举示了(2016)渝0153行初70号行政判决拟证明该条款的规定已被认定不合法,故涉及到前诉规范性文件的审查结论对后诉的效力问题。通常情况下,前诉生效裁判的既判力,仅限于裁判主文确定的范围,但前诉的裁判理由是建立在对主要法律事实和争议焦点问题判断的基础之上,承认裁判主文的既判力,必然也要赋予裁判理由中对案件争议焦点和主要法律事实的判断以一定程度的既判力。(2016)渝0153行初70号行政案件中各方当事人对《重庆市工伤职工劳动能力鉴定管理办法》第二十条第一款第(六)项的规定是否合法已形成主要争议焦点且经本院审查明确作出判断,应当具有既判力,即该审查结论对后诉具有一定的拘束。尽管在上述判决裁判理由部分载明“在本案中不予适用”,但该表述是基于该规范性文件的审查是在对行政行为提起诉讼时一并请求的情况下作出的审查,并不能狭隘地理解为审查结论仅具有个案效力。同时,否定审查结论对后诉的影响力,则会导致不同地方法院对同一规范性文件反复进行审查并作出裁判,导致制定机关要反复进行处理和答复,造成行政资源和司法资源的极大浪费。重庆市荣昌区人民法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项的规定,判决撤销荣昌人社局于2018年10月19日作出的《关于吕某某信访事项的回复》(荣人社信〔2018〕206号),并限令其在判决生效后三十日内对吕某某的申请事项重新履行相应的监督管理职责。

  新修改的行政诉讼法首次以立法的形式确立了人民法院对规章以下的规范性文件附带审查的制度。与过去人民法院在行政审判中对规范性文件事实上所进行的审查相比,新修改的行政诉讼法的上述规定有以下几点区别:第一,对规范性文件的审查由隐性走向显性。过去的审查实际上包含在人民法院法律适用的过程之中,而现行的规定人民法院对相关规范性文件的审查走上前台。第二,行政相对人具有了规范性文件审查的请求权。过去的审查是人民法院在对行政行为进行全面的合法性审查的同时,对其依据的规范性文件进行的主动性审查,行政相对人只有被动地等待司法审查,而依据现行规定相对人可以一并请求对行政行为所依据的规范性文件进行审查,具有请求启动权。第三,审查结果的展示上存在区别。过去经审查后如果认为规范性文件不合法的,多数判决仅以撤销相应行政行为为外观展示出现,而现在相应的司法解释已明确要求对于规范性文件经审查不合法的应当在裁判理由中予以阐明,且还应当向制定机关提出处理建议。

  人民法院在前诉判决的裁判理由中载明的对规范性文件的审查结论对后诉的处理有无拘束力的问题,实践中一直存在争议。尤其是规范性文件审查结论的展示形式以及“在本案中不予适用”的表述方式,更易让人对其拘束力问题产生怀疑,本案在对该争点的论述中对上述问题进行了回应,明确了个案规范性文件的审查结论对于之后类似的案件处理的预决效力,强化了对规章以下的规范性文件附带审查制度的实效性。



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